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孙祁祥:正确认识PPP 推动PPP规范发展
更新时间:2018-12-28 16:59:15 录入:
 

——北京大学PPP研究中心主任孙祁祥教授在“全球PPP50人”论坛首届年会上的主题发言

 

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尊敬的基德兰德教授,各位嘉宾、各位老师、同学,大家好!前面各位领导都对中心的工作给予了肯定和赞赏,作为北大PPP研究中心主任,我首先代表中心对过去一年来各方对北大PPP研究中心的支持和帮助表示感谢。

在去年中心成立大会上我曾说,北大PPP研究中心要遵循“国际视野、中国理念,行业智囊和学术高地”的要求,通过三个P来承担PPP的使命,即平台Platform、提供者Provider和促进者Producer。应当说,在过去的一年里,我们是努力这样做的,也取得了一些成绩,感谢大家。

我想用接下来的时间讲一下我们应当如何认识PPP这个问题。

大家可能会觉得奇怪,PPP在国际上讲了几十年,中国发展也有好几年了,还用谈对PPP的认识吗?我觉得,中国经济发展实践过程中出现了许多问题,很多就是因为我们对所做的事情没有一个共识,“常识”问题没有解决好,就可能出现很多问题。PPP也是一样。

顾名思义,大家都知道PPP就是Public-Private Partnership,即政府与社会资本合作。可是政府和社会资本为什么要合作?如何合作?合作的目的是什么?实践中不一定有共识,理论上也不一定非常清晰,法律层面也不是特别明确,由此造成实践当中出现了许多问题。

比如说,从理论上来讲,PPP应该是股权投资,但现实当中出现许多明股实债;PPP应当是作为长期投资来做的,但部分地方出现过桥融资等各种类型的短期融资行为;PPP应当是为了动员民间投资参与基础设施建设的,但却成了一些企业套取财政资金补助的工具;PPP应当是投融资领域的改革和创新,但却成了一些地方政府违规融资的工具;PPP应当是政府与国企、民企等各方社会资本的合作,但在实践当中却是民间资本参与不足;PPP应当强调公平竞争,择优选择合作伙伴,但有的地方在公开招标方面做得不够……。

这些问题有些与我们法律制度缺失有关,有些与机制设计不完善有关,有些与政策执行走样有关,但最核心的问题还是与我们对PPP的认知有关。

从某种意义上说,一部经济学史就是一部政府与市场的关系史。从早期重商主义主张国家干预,到亚当.斯密以后古典和新古典经济学主张自由放任,政府充当“守夜人”,再到后来凯恩斯认为市场是不完善、有缺陷的,需要政府适度干预。虽然在西方经济发展的实践中不乏国家资本与私人资本的合作,例如推动十五世纪地理大发现的航海活动,实际上就是葡萄牙政府、西班牙政府和航海家及国内工商阶层合作的经典案例,但从学派论争来说,大致还是一种或者“是你”,或者“是我”的思路。而随着经济社会的发展,人们越来越发现,政府与市场的合作具有客观必然性。始于英国,逐步扩展到世界许多国家的PPP发展的实践证明,正是经济社会发展对基础设施和公共物品提出的越来越高的要求和现代金融技术和管理的发展所提供的支撑,成就了政府与社会资本相结合的客观必然性和经济合理性。    

PPP模式的生命力就在于,它将政府所追求的公平目标与社会所追求的效率目标,通过风险公担、利益共享的机制结合起来。只要机制设计得当,政府和社会的伙伴关系就可以形成一个良好的互补关系,使政府在宏观调控、资源运用以及公共服务监督管理经验等方面的优势,与社会资本在技术、运营、管理方面具有的优势结合起来,实现一种优势的叠加,由此激发市场的活力,提升政府管理的效能,发挥协同效应,提供更多、更好的公共品。

最后简单总结我的观点:

第一,我们不能仅仅从融资工具的角度去认识PPP。在去年的成立大会我就提出,应该从三个视角观察PPP,从微观视角来看,PPP可以说是一种融资的工具;从中观视角来看,这是产业创新的机制;从宏观视角来看,它是经济发展的核心理念:即市场在资源配置当中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。当然,这三个视角不是截然分开的:理念是决定制度创新的方向,制度创新会决定投融资体制改革的成效。

第二, 我们既不能因为出了一些问题就妖魔化PPP,但也不能把PPP看成是万能药,当成一个筐,什么都往里面装。这是中国在经济发展过程当中经常出现的一个问题,什么东西热大家就一哄而上。在这个问题上,我们要谨防以PPP为由来蚕食本应由民营或由市场来做的领域,秉持“政府不与民争食”的原则,市场能做的事情、企业愿意做的事情就放手让市场和民营企业去做,市场、或者民营企业不愿意做的,但这是对社会公共利益有影响的,那政府就应当联合民营、联合市场去做。

第三,在未来的发展中,一定要坚持互补协同、利益共享、风险分担的伙伴关系。具体模式可以因时因地因项目的不同而不同,但一个非常重要的前提就是要有一个良好的法律法规制度作为前提。因此,规范发展是未来PPP发展的主旋律。

 

谢谢大家!

 

来源: 北大PPP研究中心
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